乌鲁木齐社区应急办理机制路途图

　　石彪(1982-)，我国科学技能大学应急办理方向博士研讨生；祁亮堂(1974-)，通讯作者，我国科学院科技方针与办理科学研讨所副研讨员；邵雪焱，我国科学院科技方针与办理科学研讨所助理研讨员；赵琰，新疆尔自治区应急办副主任；池宏，我国科学院科技方针与办理科学研讨所研讨员.

　　(1.我国科学技能大学，合肥 230026；2.我国科学院科技方针与办理科学研讨所，北京 100190；3.新疆尔自治区应急办，乌鲁木齐 830041)

　　［摘要］文章在研讨社区应急办理机制的内在和详细办法的根底上,提出以应急需求为导向，以操作预案为主线的社区应急办理机制的完善思路，树立了社区应急机制完善路途图，并经过事例剖析对其间的要害作业进行了论述，为社区应急办理机制的完善供给了可行的办法和主张。

　　社区是政府应急办理体系的末梢履行主体，具有靠近大众、应急反响灵敏等特色，加强社区应急办理机制的构成和完善，对延伸和扩展政府应对突发事情的才能，尽或许减小大众生命财产丢失有着极为重要的含义。

　　上世纪90年代以来，以联合国为代表的国际安排经过尽力，进一步加强了国际社会在民众个别的安全确保和安全社区制造等方面的协作,以社区为主体、立足于底层的应急办理机制正日益得到国际社会的广泛注重,并在实践进程中不断得到完善展开。[1]

　　在我国，从党的十六大以来，突发事情应急办理得到了空前的注重和展开。党的十六届三中、四中、五中、六中全会和陈述均就制造应急办理机制、进步确保公共安全和处置突发事情的才能提出了明晰要求。2006年1月正式向社会发布的《国家突发公共事情全体应急预案》和2007年11月1日起正式施行的《中华人民共和国突发事情应对法》，以及《国务院关于全面加强应急办理作业的定见》、《十一五期间国家突发公共事情应急体系制造规划》等法律法规文件，都对健全完善我国应急办理机制做出了详细要求。这一系列行动表现了我国政府对应急办理机制制造的火急需求，而应急办理机制研讨现在依然处于探究阶段，首要包含针对国外发达国家应急办理机制制造的学习和比照研讨，[2-4]还有部分学者从应急联动、[5]社会参加[6]或预警防备[7]视点提出了构建应急办理机制的思路。此外，有学者研讨了特定范畴的应急办理机制，如韦庆辛等对高校应急办理机制的研讨，[8]莎日娜等对民族区域应急办理机制制造的评论[9]等。

　　就研讨现状来看，应急机制的内在研讨相对老练深化；而对底层社区应急办理机制怎么制造注重不行,对社区有辅导含义的理论和办法依然缺少。本文将提出以应急办理需求为导向，以操作预案为主线的社区应急办理机制完善路途图，为社区应急办理机制的完善供给办法和根据。

　　社区应急办理作业与日常作业在内容和办法上都存在较大差异，在应对突发事情的办理进程中表现出一些较为杰出的特色，剖析这些特色和现在的办理现状，关于了解社区应急办理机制的内在大有裨益。

　　社区应急办理的特色首要表现为四个方面：(1)应急作业实务性强。因为底层社区直接面向大众，其日常作业是树立在频频的人际交往和有限的办理本钱上，这意味着社区应急办理的规范性偏弱，其应急作业的实务性较强。现在的社区应急预案因为缺少详细办法和可操作性，因此很难起到辅导实践应急作业的效果。(2)应急处置灵敏性大。社区是政府应急办理体系中的末梢环节，在突发事情产生后，信息上传下达存在时刻滞后的状况时有产生，而在一致行动指令未能下达前，应急处置的详细办法只能由一线社区作业人员做出，其在采纳办法时往往缺少辅导，而不同的应急办法导致的成果也千差万别。(3)应急安排履行力有限。社区应急办理的安排架构相对松懈，而上级指令的下达因为层级较多常常存在必定程度失真失效，这都进一步弱化了底层社区的安排操控力，其采纳应急办理办法的履行力有限。(4)有限调用政府资源。社区处于政府行政力的底层，其在调用政府资源快速呼应突发事情方面存在不同程度的体系妨碍，其采纳应急办理办法不能脱离这一实践布景而假定资源能够无限高效调用。

　　应急办理机制一词来历于我国“一案三制”的应急办理体系结构，这一结构是由应急预案、应急办理体系、机制和法制四个维度一同构成的一个有着紧密的内在逻辑联系的理论体系和归纳准则体系。应对突发事情的进程其实质是应急主体为了消除突发事情影响，而采纳办法不断满意应急处置需求的进程。[10]应急预案是应急主体采纳办法的根据。应急办理机制是指应急主体在满意突发事情处置需求的进程中，不断总结和完善的一系列准则和办法的总称。其内在是指一系列动态改变的，根据前史应对突发事情的经历或预案演练的信息，能够终究固化成为准则或总结成为通用办法的应急办法。其外延详细是指应对突发事情不同阶段中使得多个应急主体间能够和谐运作的各种准则和办法。

　　社区应急办理机制能够了解为社区在满意突发事情处置需求的进程中，得以不断总结和完善的一系列准则和办法的总称，是对实践处置经历和预案演练经历的有用固化和总结，别离表现为成为准则法规和能够推行的通用办法。考虑到社区应急办理的特色和办理现状，在构建社区应急办理机制时将面对许多难点，如：需根据以上特色有针对性地完善哪些社区应急办理机制？怎么完善？在体系、法制、预案均面对许多束缚的景象下，怎么确保社区应急办理机制有用运转？下面咱们将从操作预案的视点提出以应急处置需求为导向的社区应急办理机制完善办法来处理以上问题。

　　根据社区应急办理的阶段区分，依照一致指挥、平战结合准则，[10]从应急办理要素视点动身，社区应急办理机制首要包含以下三个方面：

　　人员办理机制：构成应急办理的人员能够分为两大类，一类是指挥决策者，另一类是具有专业技能的人员。这两类人员平常都在各自的岗位上完结日常作业，一旦突发事情产生要快速转变为应急办理体系中的一员，这就需求树立相应的人员值勤准则、练习准则、应急演练准则、岗位技能练习准则、应急常识遍及准则等。

　　资源办理机制：应急资源可分为两大类，一类是应急进程中运用的专业配备，另一类是平常为日常出产材料，在应急状况下为应急资源的，如纯净水、帐子、大型机械等。前者有专业队伍施行办理，而后者则要加强政府与社会资源所有者之间的办理协议。

　　信息同享机制：指为确保信息的分级存储、交流的精确性、及时性而树立的准则。包含信息搜集规范、信息上报规范、信息分类规范、信息享有者准则等，以及信息剖析办法。

　　社区应急预案是一线社区应急办理人员的应急处置根据，有必要具有可操作性。预案的可操作功能够了解为：预案要根据对详细突发事情的机理剖析,根据实践状况给出科学的操作进程,而且依照拟定的预案,各应急主体在采纳详细办法时能够明晰各自的职责以及在何种条件下，怎么应对动态改变的处置需求,到达预案拟定的意图。[11]

　　操作预案需求具有以下要素：(1)明晰精确的作业流程。在事情处置进程中,各个应对主体要有明晰的履行办法,为使其具有可操作性,能够将各个处置办法依照其处置逻辑次序运用项目办理中的网络方案技能来描绘,并运用项目办理的办法进行办理。(2)作业的发动与封闭条件。阐明各个详细作业适用于什么状况、什么类型和什么等级的事情，在什么状况下予以发动和封闭。(3)明晰的职责分配。明晰应急体系各安排的构成以及职责,哪些部分担任和谐,各部分需求担任的详细使命,明晰规定每个使命的详细担任人和履行人,以及各个部分之间的联系。关于应急处置的每个进程,都应该有明晰的职责人和操作先后次序。(4)履行进程中需求的资源。应急处置中资源是要害,要在点评中明晰资源的寄存地以及数量和品种,根据突发事情的产生地与资源的地点地以及不同等级的事情对资源的需求数量,结合其时的天然和社会环境,承认资源调度的数量和路途,并根据事情的展开,对资源进行动态点评。(5)完善的作业规范。对触及到的含糊概念进行量化完善，对应急主体片面性要求较高的详细作业拟定尽或许完善的规范。

　　构成和完善应急办理机制，能够从理性剖析应急办理的实践需求下手，以拟定操作预案满意应急需求作为突破口，发现并总结现有准则和办法的缺点，然后为应急办理机制的完善供给方向和根据。

　　完善社区应急办理机制的全体思路为：“从下到上，从上到下”。“从下到上”是指在拟定社区操作预案的根底上，针对每个岗位的详细作业(办法)来弥补完善社区应急办理机制，树立应急办理指挥和处置的各岗位的作业人员、作业内容、作业规范等规章，剖析其间的信息传递规矩和规范；“从上到下”是指从全体层面研讨完善各类社区应急机制的详细规范和树立办法(见图1)。

　　在灾祸学剖析范畴，脆弱性一词经常被用来描绘相联体系及其组成要素易于受到影响和损坏，并缺少抵抗搅扰、康复初始状况(本身结构和功用)的才能。本文在此提出的社区脆弱性剖析是指经过归纳运用事例剖析、情形剖析、专家谈判等多种办法，结合社区人口、修建、环境特征等要素，剖析社区或许面对的灾祸类型，从中挑选某类首要灾祸类型，构建典型情形，进一步剖析社区应急需求，剖析灾祸体、救助方针、救助环境、救助资源等要素在预警、处置、善后三阶段提出的办理需求，明晰应急办理方针，为进一步规划应对办法和资源、信息、人员需求剖析打下根底。

　　社区脆弱性剖析将首要包含两部分内容，榜首部分是承认社区或许面对的突发事情类型，其首要作业有查询社区根本状况、前史灾祸，以及查询社区危险源，剖析致灾原理，将灾祸原理与社区实践状况进行比对，承认社区未来或许面对的灾祸类型；第二部分是灾祸情形下的受灾方针剖析，其首要作业有针对不同类型灾祸规划“灾祸情形”，在给定情形下，剖析受灾方针。

　　针对社区脆弱性剖析中得出特定突发事情，拟定相应的社区操作预案，进程如下：(1)根据事情机理剖析的事情展开进程剖析。该进程的意图是为了对事情展开的全体进程有一个一致的知道和描绘，为下一步的功用需求剖析奠定根底。(2)明晰办理方针，并对每个方针规划办法。剖析每一个阶段的应急需求，承认阶段办理方针，针对方针规划办法。(3)明晰办法之间的逻辑联系，承认内容、资源和规范等内容。(4)承认预案办法之间的根本逻辑联系，依照情形展开阶段，以及每个阶段采纳办法的逻辑联系，构成终究的操作预案。[12]

　　应急演练由应急办理委员会一致安排，拟定演练方案并报社区主管领导和部分批阅后履行。演练作业能够分为实践演练和演练渠道上演练两种。应急演练的程序如图2所示。

　　首要，明晰安排和个人对应急预案演练的需求。在明晰需求之后，承认应急预案演练的意图和方针。

　　然后，根据应急预案演练的意图和方针，拟定演练的突发事情情形，规划演练方案，方案包含演练参加人员、演练地址、演练时刻、演练所需的设备、设备等。

　　演练完毕后要针对演练状况进行讲评。讲评、总结的内容要整理成材料存档，并报社区应急办理担任人。陈述内容包含：经过演练发现的首要问题；对演练预备状况的点评；预案有关程序、内容的主张和改善定见；在练习、器件设备方面的改善定见；演练的最佳次序和时刻的主张；对演练状况设置的定见；对演练指挥机关的定见等。

　　完善社区应急办理机制的一同，还需求根据预案履行和演练的详细状况，做好以下几方面的完善作业：一是操作预案完善。预案拟定的合理性和可操作性都有待在实践运用和演练中发现问题，并终究做出改善。二是安排结构完善。对预案履行进程中触及岗位职责不清、人员配备失衡和要害岗位过于单薄等问题打开全面剖析，做出相应改善办法。三是信息根底完善。预案履行的数据能够经过构建信息体系和数据库的办法予以保存，作为未来预案改善的根据。四是准则完善。将一些好的经历和做法以准则、规范办法固化下来，进步社区应急办理作业的规范性。

　　新疆乌鲁木齐市坐落新疆中部，地处天山北麓，是地震和融雪性洪水等天然灾祸的高发区域。以下将以乌鲁木齐某社区应急办理机制制造为例，阐明根据操作预案的应急办理机制完善思路。对某社区在以往天然灾祸及其次生灾祸中所受丢失状况进行剖析发现：该社区地处乌鲁木齐市东北部区域，地形较高，受融雪性洪水影响较小；辖区内居民修建60%以上仍为上世纪90年代前制造的砖混结构修建，抗震功能较差；因为小区煤气管道老化，前史上曾产生多起煤气闪爆事端。由此能够承认地震和煤气闪爆或许成为该社区未来面对的首要突发事情。

　　以产生地震为例，针对该社区的应急处置大致能够分为预警预备、处置和善后三个阶段，触及灾祸体、救助方针、救助环境和救助力气的或许需求如表1所示。

　　为了满意该社区以地震为首要应对情形的阶段应急办理需求，以下将拟定相应的社区操作预案，其编制和剖析进程如下：(1)剖析社区地震应急办理的进程。针对社区的地震应急处置应该包含预警预备、应急处置和善后三个阶段，而应急处置阶段需求针对地震是否实践产生的两种或许情形别离拟定操作预案。(2)明晰各阶段的办理方针，并规划相应办法。预警预备阶段以指挥中心快速集结和信息搜集确以为方针；应急处置阶段以应急确保和救助安顿为方针；善后阶段以震后康复为方针。为了完结每个阶段方针所规划的详细办法见表2和图3所示。(3)承认各项办法触及的内容、资源、规范和规章，并制造相应的查看单，例见表2。(4)明晰办法之间的逻辑联系，构成社区地震应急操作预案，包含：图3所示的应急流程图；表2所示的应急办法作业阐明；各项办法的查看单。

　　阶段救助方针救助环境救助资源预警预备分散预备治安确保；通讯物资确保；交通工具处置人员搜救；分散安顿治安确保；设备抢修；医疗确保；舆情操控物资接纳分配善后哀鸿安顿治安确保；灾后康复；舆情操控善后作业

　　搜集社区信息人口数量、修建状况、路途等信息通讯；信息体系信息格局、接口等……

　　查看单；现场应急处置物资确保组准备救灾物品承认物资来历、数量、调运办法物资；交通工具物资储藏、运送协议……

　　居民回来家乡挑选分散途径、交通工具、路途信息交通工具分散途径的挑选办法……

　　树立社区抗震救灾领导小组(社区应急办)，在大街(城镇)抗震救灾领导小组一致领导下，展开辖区地震灾祸事情的应急作业。抗震救灾领导小组下设抢险救灾组、治安确保组、医疗救助组、分散安顿组、物资确保组、宣扬组(见图4)。

　　以下将从操作预案每项办法的详细内容、资源和规范下手，环绕怎么确保各项办法有用施行，将操作预案中触及的相关准则和办法加以完善和总结，然后明晰社区应急办理机制的完善内容。针对表2中各项办法及其内容、资源和规范，结合现在社区应急办理机制的现状，完善内容如表3所示。

　　人员办理机制楼栋长查看……底层社区应急办理人员缺少辅导拟定定时应急常识练习准则；印发灾情查看单；拟定演练办理办法资源办理机制物资确保组准备救灾物品……缺少应急物资准备和保护的长效机制日子日用品的联合存储协议；避难所规划办法信息同享机制搜集社区信息……信息化程度极低，搜集功率和精度有限经过社区信息化进行完善，树立一致信息编码规矩和接口，明晰信息同享方针

　　针对地震情形下的社区应急演练能够采纳两种办法：一是旨在进步应急指挥才能的桌面演练,参加者首要触及应急指挥小组的成员；二是旨在进步社区全体应急处置才能的归纳演练，演练的参加者包含应急指挥人员和社区居民。演练安排者既要做好演练方案的规划和演练进程的讲评，还要加强演练前的练习作业。练习方针包含参演人员、点评人员、模仿人员，对前两者的练习内容要包含地震预案、演练环境、根本技能等；后者要添加演练脚本的解说练习，使其把握模仿人物的作业内容。演练完毕后，安排参演人员与点评者一同总结演练进程中发现的问题，对预案、作业规范、资源配置等提出改善主张，这都是完善应急办理机制的重要内容。

　　本文在界定社区应急办理机制的内在和详细办法的根底上,根据以应急需求为导向，以操作预案为主线的底层社区应急办理机制完善思路，树立了社区应急办理机制完善路途图，并经过事例剖析对其间的要害作业进行了论述，为社区完善应急机制供给了可行的办法。

　　根据现在国内社区应急办理的特色和办理现状，构建社区应急办理机制应首要做好以下四方面的作业：

　　一是注重和加强社区操作预案的编制，进步社区应急预案的可操作性，使得预案能真实辅导社区应急实践作业；

　　二是加强应急演练和练习力度，注重对演练进程和成果的点评，进步一线社区应急作业人员的应急办理水平；

　　三是优化底层社区应急办理的安排架构，构成“平战结合，快速安排，履行有力”的社区应急办理安排；

　　四是探究促进民间应急协作安排的展开，充分调动和和谐利用好民间资源，经过完善奖赏和补偿准则来进步民众参加社区应急救援的积极性。

　　此外，因为现在底层社区的信息化水平相对较低，这也将成为我国构建社区应急办理机制的瓶颈要素地点，探究完善合适我国底层社区实践状况的应急信息技能渠道也将是未来一段时刻咱们需求要点考虑的问题之一。

　　[2]闪淳昌,周玲,方曼.美国应急办理机制制造的展开进程及对我国的启示.我国行政办理[J],2010(8):100-105.

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　　[4]刘亚娜,罗希.日本应急办理机制及对我国的启示以——“3.11地震”为例.北京航空航天大学学报(社会科学版)[J],2011(9):16-20.

　　[5]程玥,马庆钰.构建全息指挥与协同应急新模式.我国行政办理[J]，2011(5):62-65.

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